공공용역 입찰에서 가격 경쟁만으로는 최적의 사업자를 선정하기 어려운 경우가 있습니다. 기술력이나 창의적 접근이 중요한 용역에서는 제안서 평가를 통해 입찰자의 기술 역량과 사업 수행 계획을 종합적으로 심사합니다.
제안서 평가는 협상에 의한 계약, 2단계 입찰, 경쟁적 대화에 의한 계약 등 다양한 계약 방식에서 활용되며, 그 출발점은 발주기관이 작성하는 제안요청서(RFP)입니다.
이 글에서는 국가계약법 시행령 제43조·제43조의2·제43조의3과 제18조에 근거한 제안서 평가 대상 3가지 유형을 비교하고, RFP의 구성항목과 작성기준, 요구사항 작성 원칙까지 실무자가 알아야 할 핵심 사항을 정리합니다. 앞서 다룬 낙찰자 결정 방식과 연결하여 이해하면 효과적입니다.
제안서 평가 대상 — 3가지 계약 유형
제안서 평가는 가격뿐 아니라 기술력·수행계획·창의성 등을 종합적으로 평가하여 낙찰자를 결정하는 방식입니다. 공공조달에서 제안서 평가가 적용되는 계약 유형은 크게 3가지로 구분됩니다. 각 유형은 적용 근거 법령과 절차가 다르므로, 입찰 참가 전에 해당 계약이 어떤 유형에 해당하는지를 정확하게 파악해야 합니다.
| 구분 | 협상에 의한 계약 | 2단계 입찰 | 경쟁적 대화 |
|---|---|---|---|
| 법적 근거 | 국가계약법 시행령 제43조, 제43조의2 | 국가계약법 시행령 제18조 | 국가계약법 시행령 제43조의3 |
| 지방계약법 | 지방계약법 시행령 제43조, 제44조 | 지방계약법 시행령 제18조 | 지방계약법 시행령 제44조의2 |
| 주요 예규 | 협상에 의한 계약 체결기준 (기재부) / 제안서 평가 세부기준 (조달청) | – | 경쟁적 대화에 의한 계약체결기준 (기재부) |
| 평가 방식 | 기술제안서(80) + 가격제안서(20) | 1단계 규격심사 → 2단계 가격입찰 | 기술능력(90) + 가격(10) |
| 적용 대상 | 기술력·창의성이 중요한 용역 | 규격을 사전 확정하기 어려운 물품·용역 | 혁신기술 제품, 최적 대안 선정이 어려운 경우 |
| 제외 대상 | – | 청소·검침 등 단순노무용역 제외 | – |
💡 실무 포인트
청소, 검침 등 단순노무 성격의 용역은 2단계 입찰의 제외대상입니다(국가계약법시행규칙 제23조의3). 이러한 용역은 적격심사낙찰제를 적용합니다. 입찰공고문에서 “협상에 의한 계약”인지, “2단계 입찰”인지를 반드시 확인하고 준비 방향을 결정해야 합니다.
제안서 평가를 이용한 계약절차 흐름
제안서 평가를 이용하는 계약절차는 유형에 따라 차이가 있지만, 핵심 골격은 유사합니다. 여기서는 가장 많이 활용되는 협상에 의한 계약의 절차를 중심으로 전체 흐름을 살펴봅니다.
경쟁적 대화에 의한 계약체결 — 혁신기술 조달의 새로운 방식
국가계약법 시행령 제43조의3은 드론 등 혁신기술 제품의 개발·구매를 촉진하기 위한 경쟁적 대화에 의한 계약체결 제도를 규정하고 있습니다. 이 방식은 기술적 요구 사항이나 최종 계약목적물의 세부내용을 미리 정하기 어려운 경우에 적용됩니다.
| No. | 적용 요건 |
|---|---|
| ① | 기술적 요구 사항이나 최종 계약목적물의 세부내용을 미리 정하기 어려운 경우 |
| ② | 물품·용역 등의 대안이 다양하여 최적의 대안을 선정하기 어려운 경우 |
| ③ | 상용화되지 아니한 물품을 구매하려는 경우 |
| ④ | 그 밖에 계약목적물의 내용이 복잡하거나 난이도가 높아 각 중앙관서의 장이 필요하다고 인정하는 경우 |
경쟁적 대화의 핵심은 발주기관과 참여업체 간의 기술적 대화입니다. 발주기관이 기본 제안요청서를 교부하면, 2인 이상의 참여적격자를 선정하여 2회 이상의 대화를 거쳐 기술적·재무적 요구사항을 구체화합니다. 이후 제안요청서를 확정하고 최종 제안서를 받아 평가하는 단계적 절차를 따릅니다. 평가방식은 기술능력평가 90점, 입찰가격평가 10점이며, 낙찰탈락자에게는 사업예산의 1.5% 범위 내에서 보상이 이루어집니다.
RFP(제안요청서)란? — 구성항목과 역할
제안요청서(RFP, Request for Proposal)는 입찰업체가 제안서를 작성하기 위한 기본 자료이자, 제안서 평가기준을 함께 제공하는 핵심 문서입니다. 정형화된 양식이 있는 것은 아니지만, 과업의 유형과 특성에 따라 아래 항목을 포함하여 구성합니다.
| 구성 항목 | 포함 내용 |
|---|---|
| 과업 내용 | 과제의 유형과 수행능력, 추진배경 및 필요성(목적), 세부내용, 요건과 범위, 수행기간 |
| 요구사항 | 기능적 요구, 성능 요구, 품질 요구 등 달성 목표 중심의 기술사양 |
| 계약 조건 | 제안 금액, 제안 방법, 계약 이행 관련 특수조건 |
| 평가 요소와 방법 | 평가항목, 배점기준, 평가방법, 우선협상대상자 선정 기준 |
| 제안서 규격 | 제안서 목차, 분량 제한, 제출 형식·부수, 제출 서류 목록 |
| 기타 사항 | 유의사항, 제안 이후 제안발표 일정, 질의응답 절차, 비밀유지 의무 |
RFP 작성기준과 요구사항 작성 원칙
RFP의 품질은 제안서 평가의 공정성과 사업 성과에 직접적인 영향을 미칩니다. 명확하지 않은 RFP는 입찰업체의 혼란을 초래하고, 평가 과정에서 주관성이 개입될 여지를 만듭니다. 다음 기준에 따라 RFP를 작성해야 합니다.
| 작성 원칙 | 상세 내용 |
|---|---|
| 수요목적 명확화 | 왜 이 사업이 필요한지, 최종 달성 목표가 무엇인지를 명확하게 기술 |
| 규격(범위) 명확화 | 수요목적을 뒷받침하는 기능·성능 규격을 구체적으로 명시 |
| 달성 목표 중심 기술 | 수단이나 방법을 지정하지 않고, “무엇을 달성해야 하는가” 중심으로 요구사항 기술 |
| 특정 제품·기술 배제 | 특정 업체·제품·기술을 지칭하는 표현을 배제하여 공정 경쟁 보장 |
| 평가기준 사전 공개 | 평가항목과 배점기준을 RFP에 함께 공개하여 입찰업체의 제안 방향성 제시 |
요구사항 작성의 핵심 원칙
요구사항은 “어떻게(How)”가 아닌 “무엇을(What)”을 기술해야 합니다. 예를 들어 “Oracle DB를 사용하여 구축하라”가 아니라 “동시 접속자 1,000명을 처리할 수 있는 데이터베이스를 구축하라”와 같이 달성 목표와 성능 기준 중심으로 작성합니다. 이를 통해 입찰업체의 창의적 제안을 유도하고 특정 기술에의 종속을 방지할 수 있습니다.
출처: 조달청 제안서 평가 세부기준
💡 실무 포인트
제안서 규격(분량 제한)은 공정한 평가를 위한 중요한 장치입니다. 분량 제한이 없으면 대형 업체에 유리한 구조가 되며, 지나치게 짧으면 기술력을 충분히 표현할 수 없습니다. 제안서 목차를 RFP에 미리 지정하면 평가 일관성이 높아지고, 입찰업체의 작성 부담도 줄어듭니다.
제안서 규격 — 발주기관이 통제하는 핵심 요소
RFP에서 제안서 규격을 사전에 지정하는 것은 평가의 공정성과 효율성을 좌우하는 핵심 요소입니다. 발주기관은 제안서의 목차 구성, 분량 제한, 제출 형태와 부수, 첨부서류 목록 등을 RFP에 명시합니다.
| 통제 항목 | 내용 | 효과 |
|---|---|---|
| 목차 지정 | 제안서 목차를 사전 지정하여 평가항목과 일치시킴 | 평가 일관성 향상 |
| 분량 제한 | 페이지 수 또는 글자 수 제한 | 핵심 내용 집중 유도 |
| 제출 형태 | 인쇄물 부수, 전자파일 형식(PDF/HWP 등) | 관리·보관 편의 |
| 첨부서류 | 사업자등록증, 이행실적 증빙, 참여인력 자격증 등 | 객관적 검증 가능 |
자주 묻는 질문 (FAQ)
Q1. 협상에 의한 계약과 2단계 입찰의 가장 큰 차이점은 무엇인가요?
협상에 의한 계약은 기술제안서(80점)와 가격제안서(20점)를 종합 평가하여 우선순위 협상대상자를 선정한 뒤 규격·가격 협상을 거쳐 계약합니다. 2단계 입찰은 1단계에서 규격제안서의 적격 여부만 판단하고, 적격자에 한해 2단계에서 가격 입찰을 실시합니다. 즉, 협상계약은 기술과 가격을 함께 보고, 2단계 입찰은 기술 적격 후 가격 경쟁을 분리합니다.
Q2. RFP에 특정 제품명이나 기술명을 명시해도 되나요?
원칙적으로 특정 제품·기술을 지칭하는 표현은 배제해야 합니다. RFP는 “무엇을 달성해야 하는가”를 중심으로 작성해야 하며, 특정 브랜드나 기술을 지정하면 공정 경쟁을 저해할 수 있습니다. 다만, 호환성 확보 등 불가피한 사유가 있는 경우에는 “동등 이상”이라는 단서와 함께 명시할 수 있습니다.
Q3. 경쟁적 대화에 의한 계약은 어떤 경우에 사용하나요?
기술적 요구사항이나 최종 계약목적물의 세부내용을 사전에 확정하기 어려운 경우에 사용합니다. 대표적으로 드론, AI 등 혁신기술 제품의 개발·구매, 상용화되지 않은 물품 구매, 대안이 다양하여 최적안을 미리 정하기 어려운 경우가 해당됩니다. 발주기관과 참여업체가 2회 이상의 대화를 통해 요구사항을 구체화한다는 점이 다른 방식과의 핵심 차이입니다.
Q4. 다음 회차에서는 어떤 내용을 다루나요?
다음 회차에서는 제안서 평가항목·배점 — 국가기관 vs 지자체 기준 비교를 다룹니다. 기재부 예규(기술 70점 + 가격 30점)와 행안부 기준(정량 20점 + 정성 60점 + 가격 20점)의 차이, 정성평가 위원 구성·선정 방법, 기술평가점수 산정 방식 등을 상세하게 비교합니다.
✅ 핵심 요약
- 제안서 평가 대상은 3가지: 협상에 의한 계약(시행령 §43), 2단계 입찰(§18), 경쟁적 대화(§43의3)
- 협상계약: 기술(80) + 가격(20) 종합평가 → 우선순위 협상대상자 선정 → 규격·가격 협상 → 10일 이내 계약
- 2단계 입찰: 1단계 규격심사 → 적격자 2단계 가격입찰 (단순노무용역 제외)
- 경쟁적 대화: 혁신기술 조달용, 기술능력(90) + 가격(10), 낙찰탈락자 보상(예산의 1.5%)
- RFP 구성: 과업내용 + 요구사항 + 계약조건 + 평가요소·방법 + 제안서 규격 + 기타사항
- 요구사항 작성 원칙: “어떻게(How)”가 아닌 “무엇을(What)” 중심, 특정 제품·기술 배제
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