2026년 1월부터 공공계약의 선금(先金) 제도가 대폭 바뀌었습니다. 2020년 코로나19를 계기로 100%까지 확대됐던 선금 지급한도가 원래 수준인 70%로 복귀했고,
2026년 4월·7월에는 선금 지급 한도 변경, 단계적 지급, 사용내역 확인 강화, 반환청구 요건 확대 등 구체적인 제도 개선이 순차 시행됩니다.
발주처 계약 담당자부터 공사·용역·물품 계약상대자까지 꼭 알아야 할 내용을 법령 신구조문 비교와 함께 정리했습니다.
2026년 경제성장전략(2026.1.9.)에서 선금 한도 환원 및 단계적 지급을 공표한 뒤, 2026년 2월 25일 관계부처 합동 「선금 제도 합리화 방안」으로 확정됐습니다. 이어 재정경제부 계약예규 제148호(2026.4.1. 개정, 시행 2026.4.30)로 조문이 정비됐습니다.
2026년 선금제도 개정 핵심변경 사항 요약
- 선금 최초 지급 방식 변경: 의무지급률(30~50%)만 우선 지급 → 공정 확인 후 70%까지 추가 (2026.7.1)
- 선금 전용계좌 의무화: 계약별 1:1 계좌 분리 관리 (2026.4.1)
- 사용내역 확인·반환청구 요건 강화 (2026.4.1)
- 계약 해지 기준 신설 (반복 목적 외 사용) (2026.4.1)
- 차년도 이월 특례 종료: 연도 내 집행 가능 금액만 선금 지급 (2026.4.1)
- 계약상대자 선금 거부권 명문화 (2026.4.1)
선금제도란? — 공공계약의 선불 대금
선금(先金, Advance Payment)은 발주기관이 계약의 이행 실적(기성)이 발생하기 전에 자재 구입비·노임 등 초기 운전자금을 미리 지급하는 제도입니다.
- 우리 공공조달에서 지난 1961년 舊 「예산회계법」 제65조5)에 따라 도입된 선금(Advance payment) 제도는 노임이나 자재구매비 등에 우선 충당하여 계약이 원활하게 이행되도록 하기 위해 계약 체결 후 지급할 수 있도록 규정한 제도
- 「국고금 관리법」 제26조, 동법 시행령 제40조에 법적 근거를 두며, 공사·물품제조·용역 계약 모두에 적용됩니다.
선금 vs 기성 — 핵심 차이
선금: 이행 실적 발생 전 미리 지급 → 해당 공사 자재비·노임 등 용도 엄격 제한기성: 실제 공정률에 따라 이행된 부분을 확인 후 지급 → 용도 제한 없음
선금 제도 개정 사유(선금 지급한도 확대의 부작용)
선금 지급한도는 1997년 계약금액의 70%로 규정된 이후 오랫동안 유지됐습니다. 그러나 2020년 코로나19 이후 80%, 이어 2024년 2월에는 100%까지 확대됐고, 이 조치는 다음과 같은 심각한 부작용을 낳았습니다.
| 이해관계자 | 주요 부작용 |
|---|---|
| 건설사업자 | 선금 유용 유인 증가 → 공사 중도타절 시 반환 부담 급증 → 유동성 악화 악순환. 보증수수료 부담 가중(선금보증 기본요율 연 0.70~0.92%) |
| 금융·보증기관 | 선금 보증사고 급증 — 건설공제조합 선금보증 대급액 2022년 179억 원 → 2024년 916억 원(411% 폭증), 손해율 160% 근접 |
| 발주기관 | 공사계약 중도타절 증가 → 기성정산·선금 회수 난이도 상승, 재발주 비용·공기 지연 손실 확대 |
| 건설생태계 | 선금 유용 시 하도급 대금 지연·장비 대여비·근로자 임금 체불로 연쇄 확산 |
핵심 문제
100% 선금이 지급될 경우 해당 공사와 직접 관련 없는 일반관리비·이윤·부가가치세까지 일괄 선지급하는 결과가 발생합니다. 발주기관이 경기부양·조기재정집행 실적 목적으로 계약상대자의 의사와 무관하게 강제 집행하는 관행도 심각한 문제였습니다.선금 제도 한눈에 보기: 연혁과 현재
이번 개편을 제대로 이해하려면 선금 제도의 흐름을 알아야 합니다.
| 시기 | 최대 한도 | 근거 및 사유 |
|---|---|---|
| 1997~2020.4 | 70% | 회계예규 제정 이후 국고금관리법 명시 유지 |
| 2020.5~2024.6 | 80% | 코로나19 대응 한시 특례 (총 6회 연장) |
| 2024.7~2025.12 | 100% | 경기침체 대응 한시 특례, 국고금관리법 시행령 개정 |
| 2026.1.1~현재 | 70% | 특례 일몰(2025.12.31), 1997년 수준 복귀 |
| 2026.7.1 이후 | 30~50% 우선, 70%까지 추가 | 선금 제도 합리화 방안 — 단계적 지급 시행 |
(전체 요약) 2026년 선금제도 개정 관련 시행일별 변경사항
이번 개편은 크게 두 단계로 나뉩니다. 2026년 4월 1일에 선금 관리·감독 강화 조치가 먼저 시행되고, 2026년 7월 1일에는 단계적 지급 방식이 시행됩니다.
| 시행일 | 변경 항목 | 구법(2026.1.2) | 신법(2026.4.1~) |
|---|---|---|---|
| 2026.4.1 | 선금전용계좌 | 여러 계약에 계좌 공동 사용 가능 | 계약별 1:1 전용계좌 의무 |
| 사용내역서 | 발주기관 필요시 요청 가능 (구 규정 폐지 상태) | 선금 신청시 사용계획서 의무 제출 / 추가 신청시 내역서 확인 | |
| 반환청구 요건 | 4가지 (해지, 조건위배, 하도급 미배분, 금액감액) | 6가지 — 미협조·허위서류 2가지 추가 | |
| 계약 해지 기준 | 선금 관련 해지 조항 없음 | 반복적 목적 외 사용 → 계약 이행 지장 명백시 해지 가능 | |
| 차년도 이월 특례 | 차년도 이월 예상액에도 선금 허용 (2019~) | 특례 종료 — 연도내 집행 가능 금액만 선금 지급 | |
| 2026.4.1 (명문화) | 계약상대자 선택권 | 묵시적으로만 인정 | 발주기관의 강제·요구 금지 조항 명문화 |
| 2026.7.1 | 선금 지급 방식 | 최대 70% 한 번에 지급 가능 | 최초: 의무지급률(30~50%) → 이행 확인 후 누적 70%까지 추가 지급 |
2026년 선금제도 세부 개정사항
① 단계적 지급 방식 도입 (2026.7.1)
기존에는 계약상대자 요청 시 발주기관 판단으로 최대 70%까지 한 번에 지급할 수 있었습니다. 7월 1일부터는 2단계 지급 방식으로 바뀝니다.
📐 단계적 지급 구조 (2026.7.1 시행)
1단계 (착공 시): 의무지급률(30~50%) 범위 내에서만 지급 원칙
2단계 (이행 확인 후): 1단계 선금이 목적에 따라 사용되었거나, 선금 지급분 수준의 계약 이행이 확인된 경우 → 누적 70% 한도 내에서 추가 지급
예외: 해외 원자재 구매 등 필요한 경우 발주기관 판단으로 1단계부터 의무지급률 초과 지급 가능
| 계약 유형 | 계약금액 규모 | 의무지급률 (1단계 원칙) | 최대 한도 (2단계 포함) |
|---|---|---|---|
| 공사 | 100억원 이상 | 30% | 70% |
| 20억원 이상 100억원 미만 | 40% | 70% | |
| 20억원 미만 | 50% | 70% | |
| 물품제조·용역 | 10억원 이상 | 30% | 70% |
| 3억원 이상 10억원 미만 | 40% | 70% | |
| 3억원 미만 | 50% | 70% | |
| 수해복구공사 | 20억원 이상 | 50% | 70% |
| 20억원 미만 | 70% | 70% |
💡 실무 포인트: 7월 1일 이후 새로 체결되는 계약부터 적용됩니다. 기존에 이미 선금을 지급받은 진행 중인 계약은 해당 없습니다. 2단계 추가 지급 신청 시에는 1단계 선금의 사용내역서 또는 공정률 확인 자료를 제출해야 합니다.
② 선금 전용계좌 의무화 (2026.4.1)
기존에는 한 계좌를 여러 공공계약의 선금 수령 계좌로 공동 사용할 수 있었습니다. 4월 1일부터는 당해 계약만을 위해 사용되는 선금전용계좌를 별도 개설해 발주기관에 제출해야 합니다. 이는 계정경제부 계약예규 제34조 제3항에 신설된 규정입니다.
📐 제34조 제3항 신설 내용 (2026.4.1 시행)
계약담당공무원은 계약상대자가 제4항 내지 제7항에 따라 선금지급을 요청하는 경우 하수급인에 대한 선금지급계획을 포함한 선금사용계획서 및 당해 계약만을 위해 사용되는 선금전용계좌를 제출하도록 하여야 하며, 필요시 기한을 정해 보완을 요구할 수 있다.
— 계약예규 정부입찰·계약집행기준 제34조 제3항 (재정경제부 제148호, 2026.4.1 시행)
| 구분 | 개정 전 (2026.4.1 이전) | 개정 후 (2026.4.1 이후) |
|---|---|---|
| 계좌 구분 | 복수 계약에 1개 계좌 공동 사용 가능 (계약:계좌 = N:1) | 계약 1건당 전용계좌 1개 (계약:계좌 = 1:1) |
| 제출 의무 | 별도 규정 없음 | 선금 신청 시 사용계획서와 함께 의무 제출 |
| 보완 요구 | — | 미비 시 기한 지정 보완 요구 가능 |
| 지급 기산점 | 청구일 기준 14일 이내 | 보완 서류 제출일 기준 14일 이내 (보완 요구시) |
💡 실무 포인트: 4월 1일 이후 선금을 신청하는 경우, 은행에서 해당 계약 전용 통장을 미리 개설해야 합니다. 계좌 개설 전에 선금을 신청하면 보완 요구를 받고 지급이 지연될 수 있으므로 계약 체결 직후 전용계좌 개설을 준비하는 것이 좋습니다.
③ 선금 사용내역 확인 및 반환청구 요건 확대 (2026.4.1)
2019년 12월 폐지됐던 선금 사용내역서 제출 의무가 부분적으로 복원됩니다. 또한 선금 반환청구 요건이 기존 4가지에서 6가지로 확대됩니다.
선금사용내역서 확인 규정 복원 (제36조 제2항)
개정 계약예규 제36조 제2항은 “계약담당공무원은 지급된 선금이 제1항에 의한 용도로 사용되었는지 여부를 확인하기 위하여 계약상대자로 하여금 선금사용내역서 및 세금계산서 등 증빙서류를 제출하게 할 수 있다“고 규정합니다. 2019년 이전 규정이 복원되는 셈입니다.
반환청구 요건 2가지 추가 (제38조 제1항)
| 구분 | 반환청구 사유 | 개정 전 | 개정 후 |
|---|---|---|---|
| 1호 | 계약 해제·해지 | ✔ | ✔ |
| 2호 | 선금지급조건 위배 (개정: “선금사용계획 등 선금지급조건을 위배한 경우”로 확대) |
✔ | ✔ (강화) |
| 3호 | 정당한 사유 없이 15일 이내 하도급 선금 미배분 | ✔ | ✔ |
| 4호 | 계약변경으로 계약금액 감액 | ✔ | ✔ |
| 5호 | 사용내역 확인에 필요한 자료를 제출하지 않거나, 위·변조·허위 서류 제출 등 사용내역 확인에 협조하지 않는 경우 | ✗ | ✔ 신설 |
⚠️ 주의: 기존 2호 조항도 “선금지급조건을 위배한 경우”에서 “선금사용계획 등 선금지급조건을 위배한 경우”로 개정됐습니다. 선금사용계획서에서 기재한 용도와 다르게 사용했다는 사실이 확인되면 곧바로 반환청구 대상이 됩니다.
④ 계약 해지 기준 신설 (2026.4.1)
선금과 직접 연결된 계약 해지 기준이 새로 생깁니다. 기존에는 선금을 목적 외 사용해도 반환청구만 할 수 있었고, 그것만으로 계약 해지 사유로 삼기가 어려웠습니다. 이번 개정으로 반복적인 목적 외 사용이 계약이행에 상당한 지장을 초래할 것이 명백한 경우, 계약을 해지할 수 있게 됩니다.
📐 계약예규 공사계약일반조건 등 해지 기준 추가
기존 해지 사유: ① 납품기한 미준수 ② 지체상금이 계약보증금 상당액에 달한 경우 ③ 뇌물수수·불법행위 ④ 허위서류 제출 등
추가 해지 사유 (신설): 선금의 반복적인 목적 외 사용으로 계약이행에 상당한 지장을 초래할 것이 명백한 경우
⑤ 차년도 이월 특례 종료 (2026.4.1)
2019년부터 시행되어 온 특례가 종료됩니다. 원칙적으로 선금은 해당 연도에 집행 가능한 금액 한도 내에서만 지급할 수 있습니다. 그런데 특례 기간에는 차년도로 이월될 예상액에 대해서도 선금을 미리 지급할 수 있었습니다. 이 특례가 끊깁니다.
| 구분 | 특례 적용시 (2026.4.1 이전) | 특례 종료 후 (2026.4.1 이후) |
|---|---|---|
| 연도내 집행가능금액 | 계약금액의 20% | 계약금액의 20% |
| 차년도 이월 예상금액 | 계약금액의 50% | 계약금액의 50% |
| 당해연도 선금 지급 한도 | 최대 70% (A+B) | 최대 20% (A만 가능) |
💡 실무 포인트: 연말에 발주되거나 사업 기간이 복수 연도에 걸친 계약의 경우, 해당 연도에 집행 가능한 금액을 정확히 산출해 선금을 신청해야 합니다. 발주기관도 연도 내 집행 예상액 산출의 정확성에 대한 책임이 강화됩니다.
⑥ 계약상대자 선금 수령 선택권 명문화 (2026.4.1)
그간 발주기관이 재정 조기집행 실적을 이유로 계약상대자가 원치 않는데도 선금을 강제로 지급하는 관행이 있었습니다. 이번 개정으로 이 관행을 금지하는 조항이 명문화됩니다.
📐 제34조 제15항 신설 내용 (2026.4.1 시행)
계약담당공무원은 제2항, 제6항 및 제7항에 따라 선금을 지급하는 경우, 발주기관은 계약상대자의 의사에 반하는 선금의 신청을 요구하거나 강제하여서는 아니 된다.
— 계약예규 정부입찰·계약집행기준 제34조 제15항 (재정경제부 제148호, 2026.4.1 시행)
이 조항은 보증수수료 부담, 보증한도 부족, 부채비율 상승, 사용내역 관리 부담 등을 이유로 선금을 원하지 않는 계약상대자의 선택권을 명시적으로 보호합니다. 다만, 발주기관 입장에서는 의무지급률 이상을 지급해야 하는 의무 자체는 유지됩니다(계약상대자 요청이 있는 경우에 한함).
법령 신구 조문 비교 (제34조 핵심)
계약예규 제34조의 핵심 조문이 어떻게 바뀌었는지 정리합니다. 전체 신구조문대비표는 법제처 국가법령정보센터에서 확인하실 수 있습니다.
| 항 | 구 규정 (제38호, 2026.1.2) | 신 규정 (제148호, 2026.4.1) |
|---|---|---|
| 제1항 단서 | 계약상대자가 선금의무지급률 이하로 신청하는 경우에는 신청한 바에 따라 지급한다. (단서신설 2014.1.10.) | 단서 삭제 (별도 조항으로 분리) |
| 제2항 (신설) | — (구: 하수급인 선금지급계획 제출 요구 내용) | 최초 선금 신청시 제4항·제5항 금액을 초과하지 않는 범위에서 선금을 지급하여야 함 (단계적 지급 의무) |
| 제3항 (개정) | 하수급인에 대한 선금지급계획 제출 요구 | 선금사용계획서 + 선금전용계좌 제출 의무화 (보완 요구 가능) |
| 제4항 (이동) | (구 제3항) 의무지급률에 해당하는 선금을 14일 이내 지급 | 제4항으로 이동 + 서류 보완 요구시 보완일 기준 14일 이내로 기산점 변경 |
| 제6항 (신설) | — | 최초 신청시 제4·5항 초과 선금: 계약 목적·특성상 불가피하다고 인정될 때 지급 가능 |
| 제7항 (신설) | — | 추가 선금 신청시: 이미 지급된 선금 사용내역 또는 공정률 확인 후 추가 지급 |
| 제15항 (신설) | — | 발주기관의 계약상대자 의사에 반하는 선금 신청 요구·강제 금지 |
타겟별 실무 체크리스트
발주처(공공기관·지자체) 담당자 체크리스트
📎 2026.4.1 이후 신규 계약 처리 시 확인 사항
- 계약상대자로부터 선금사용계획서 + 선금전용계좌 정보를 함께 수령했는가?
- 선금 지급 기일(14일): 서류 보완 요구 시 보완 서류 제출일 기준으로 기산하는가?
- 해당 연도 실제 집행 가능 금액만을 기준으로 선금을 지급하는가? (차년도 이월 불가)
- 계약상대자가 선금을 원하지 않을 경우 강제 지급을 하고 있지 않은가?
- 선금사용내역 확인이 필요한 경우 사용내역서 및 증빙 제출을 요구했는가?
- 반복적인 목적 외 사용이 확인될 경우 계약 해지 요건을 검토하는가?
📎 2026.7.1 이후 신규 계약 추가 사항
- 최초 선금: 의무지급률(30~50%) 이내로 지급했는가? (특별한 사유 없는 한)
- 추가 선금 신청이 들어올 경우 1단계 선금 사용내역 또는 공정률을 확인했는가?
- 누적 지급액이 70%를 초과하지 않는가?
시공사(원도급·하도급) 체크리스트
📎 2026년 이후 공공공사 계약 시 확인 사항
- 선금 신청 전 당해 계약 전용 은행 계좌를 개설했는가?
- 선금사용계획서를 구체적으로 작성해 제출했는가? (재료비·경비 사용처 명시)
- 선금은 반드시 해당 공사의 자재·노임 등 계약 목적에만 사용하는가?
- 하도급자에게 원도급자 수령 비율에 따라 15일 이내에 선금을 배분했는가?
- 발주기관이 선금 사용내역서를 요청하면 세금계산서 등 증빙을 제출할 수 있는가?
- 선금을 목적 외 사용한 사실이 확인되면 즉시 반환 + 약정이자 부담이 발생한다는 점을 인지했는가?
📎 2026.7.1 이후 계약 추가 사항
- 최초 선금으로 의무지급률(예: 40억원 공사 → 40%)만 수령하고, 추가 자금이 필요하면 이행 확인 후 추가 신청한다는 절차를 파악했는가?
- 추가 선금 신청 시 1차 선금 사용내역서 또는 공정률 자료를 준비했는가?
용역·물품 업체 체크리스트
📎 2026년 이후 공공 용역·물품 계약 시 확인 사항
- 계약별 전용계좌 개설 의무는 용역·물품 계약에도 동일하게 적용됩니다.
- 선금은 해당 계약의 이행에 필요한 원자재·인력 확보 등 목적에만 사용해야 합니다.
- 선금 수령이 부담이 되는 경우(보증수수료, 보증한도 부족 등) 유예 또는 미청구 의사를 서면으로 표명하면 발주기관이 이를 강제할 수 없습니다.
- 2026.7.1 이후 계약: 최초 지급은 의무지급률 수준임을 인지하고 자금 계획에 반영하세요.
선금 제도 개편 관련 자주 묻는 질문(FAQ)
Q1. 2026.7.1 이전에 체결된 계약에도 단계적 지급이 적용되나요?
아닙니다. 단계적 지급 방식은 2026년 7월 1일 이후 체결되는 신규 계약부터 적용됩니다. 이미 진행 중인 계약이나 7월 1일 이전에 체결된 계약은 기존 방식(최대 70% 일시 지급 가능)이 그대로 적용됩니다.
Q2. 전용계좌는 어떤 은행에서나 개설할 수 있나요?
계약예규에서 특정 은행을 지정하고 있지는 않습니다. 시중은행, 지방은행, 인터넷전문은행 어디서든 가능합니다. 다만 해당 계약 전용으로 사용해야 하므로 계좌 개설 시 계약명이나 관리 식별이 가능하도록 메모를 남겨두는 것이 실무상 유리합니다. 발주기관에 따라 추가 요건을 요구할 수 있으므로 계약 체결 전 확인하세요.
Q3. 단계적 지급에서 ‘이행 확인’은 어떻게 하나요?
개정 계약예규 제34조 제7항에 따르면, 추가(2단계) 선금 신청 시 계약담당공무원은 “이미 지급된 선금이 목적에 따라 사용되었는지 여부(선금사용내역서) 또는 선금 지급분에 해당하는 공정률”을 확인한 후 추가 선금을 지급할 수 있습니다. 즉 선금사용내역서(세금계산서 등 증빙 포함) 또는 기성검사 결과 공정률 확인서 중 하나를 제출하면 됩니다.
Q4. 선금을 거부(미청구)하면 불이익이 있나요?
없습니다. 계약예규 제34조 제15항(신설)은 발주기관이 계약상대자의 의사에 반해 선금을 강제할 수 없다고 명시합니다. 보증수수료 부담이나 보증한도 부족 등으로 선금을 원하지 않는 경우 유예 신청 또는 미청구도 가능하며, 이로 인한 불이익은 없습니다. 단, 선금 거부 의사는 서면으로 명확히 표명하는 것이 분쟁 예방에 도움이 됩니다.
Q5. 선금을 목적 외 사용하면 어떤 제재를 받나요?
- 민사: 선금잔액에 약정이자(선금 지급 시점 한국은행 금융기관 대출평균금리)를 가산한 금액 반환 청구
- 행정: 부정당업자 지정 → 입찰참가자격 제한
- 계약 해지: 반복적인 목적 외 사용으로 계약이행 지장 초래가 명백한 경우 계약 해지 (2026.4.1 신설)
- 형사: 용도 사기(사기죄)로 형사처벌 가능 (대법원 판례 참조)
Q6. 지방계약(지방자치단체 발주)에도 같은 내용이 적용되나요?
네. 정부는 국가계약과 동일한 체계 및 시행일로 지방계약법령도 개정 추진 중임을 발표했습니다(행안부 소관). 지방회계법 시행령 제44조에서 “단체장이 인정하는 경우 100%까지 지급 가능”하던 예외 규정도 삭제됩니다. 지방자치단체 입찰 및 계약집행기준도 동일한 방향으로 개정됩니다.
- 용역계약의 법령체계와 계약방법 결정 기준 — 일반경쟁부터 수의계약까지
- 분야별 용역 계약 실무 — 학술연구·SW개발·시설분야·폐기물·행사·보험
- 선금(선급금) 관련 실무 — 대상·비율·정산·하수급인 배분까지
- 공공공사 설계변경 ① — 법적 요건과 5가지 유형
- 공공공사 설계변경 ② — 계약금액 조정 산출 실무
- 공공공사 설계변경 ③ — 신규비목 단가 산출과 협의 절차
- 데크플레이트 하부 시스템동바리 추가 보강, 설계변경 요구 근거 및 절차 정리
📎 이 포스팅에 적용된 규정 원문
- 계약예규 정부입찰·계약집행기준 (재정경제부 제148호, 2026.4.1 시행)
- 국고금 관리법 시행령 (대통령령 제34210호, 2024.2.13 시행)
- 관계부처 합동 ‘선금 제도 합리화 방안’ (2026.2.25, 경제관계장관회의)
- 한국건설산업연구원 건설이슈포커스 2025-06, ‘공공공사 선금 집행·관리의 합리적 개선방안’ (2025.10)